Pubblicato il 21/09/2020
05527/2020REG.PROV.COLL.
01138/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sull’appello n. 1138 del 2008, proposto dal signor _________, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati _________ e _________, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato _________in Roma, via _________, n. _________;
contro
Il Ministero _________ (succeduto al Ministero _________), la s.p.a. _________ (succeduta all’_________), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati ex lege in Roma, alla via dei Portoghesi, n. 12;
nei confronti
La s.p.a. _________., Ati – _________ S.r.l., Ati – _________S.r.l., Ati – _________ s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce (Sezione Prima), n. 3373/2007, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 settembre 2020 il pres. Luigi Maruotti e uditi per le parti l’avvocati _________, su delega dell’avvocato _________, e l’avvocato dello Stato _________;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
- Torna all’esame della Sezione l’appello indicato in epigrafe, sul quale sono già state emesse la sentenza parziale n. 5391 del 2019 e la sentenza della Adunanza Plenaria n. 2 del 2020.
- Le circostanze di fatto sono già state indicate dalla Sezione con la citata sentenza parziale.
2.1. Con il decreto n. 871 dell’8 aprile 1992, il Ministro _________– Presidente dell’_________ ha approvato il progetto dei lavori di costruzione della ‘Tangenziale ovest’ della città di Lecce ed ha fissato i termini per la realizzazione dei lavori e l’emanazione dei decreti di esproprio.
Con il decreto del 28 maggio 1992, il Prefetto ha poi disposto l’occupazione – a favore dell’_________ – delle aree oggetto dei lavori, e tra queste di un fondo di proprietà dell’appellante (particelle 12 e 13 del foglio 235), per una superficie di 6.100 mq, divenuti poi 11.613.
2.2. Col ricorso di primo grado n. 1757 del 2004 (proposto al TAR per la Puglia, Sezione di Lecce), l’interessato ha rilevato che:
– il decreto ministeriale di data 8 aprile 1992, che ha approvato il progetto, è stato annullato da questa Sezione del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2719 del 2000;
– è stata realizzata l’opera pubblica sul suo terreno, irreversibilmente trasformato in assenza di un decreto d’esproprio.
Egli ha chiesto il risarcimento del danno ‘in conseguenza della illecita e illegittima apprensione del bene’, essendo ‘certamente impossibile la restituzione’.
2.3. Con la sentenza n. 3373 del 2007, il TAR:
– ha ritenuto sussistente la giurisdizione amministrativa;
– ha ravvisato nella specie una ‘occupazione acquisitiva’, che integrerebbe ‘un fatto illecito ascrivibile a responsabilità della p.a. che si perfeziona a partire dal momento in cui il possesso del suolo di proprietà del ricorrente deve essere considerato sine titulo’;
– ha accolto l’eccezione di prescrizione del ‘diritto del ricorrente al risarcimento del danno da occupazione acquisitiva’, rilevando che l’occupazione d’urgenza sarebbe divenuta illegittima il 21 ottobre 1997, sicché il termine di prescrizione quinquennale previsto dall’art. 2947 c.c. (applicabile ai sensi dell’art. 2043 c.c.) sarebbe decorso alla data di notifica del ricorso di primo grado, avvenuta il 5 agosto 2004.
- Con l’appello indicato in epigrafe, l’interessato ha chiesto che, in riforma della sentenza del TAR, il ricorso di primo grado sia accolto.
Egli ha rilevato che non si sarebbe prescritto il suo diritto al risarcimento del danno, ha dedotto che avrebbe perduto il diritto di proprietà, con la ‘contestuale acquisizione a titolo originario della proprietà del suolo in questione in capo alla p.a.’, ed ha chiesto che siano condannati il Ministero _________, la s.p.a. _________ e la s.p.a _________ (realizzatrice dei lavori) al risarcimento del danno, pari al ‘valore del bene’, oltre alla diminuzione del valore venale per la restante parte del fondo.
Con una memoria depositata in data 8 aprile 2019, l’appellante ha poi chiesto che siano disposte le misure di tutela previste dal testo unico sugli espropri, deducendo che si è in presenza di un illecito permanente, tenuto anche conto della giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo.
- Con la sentenza parziale n. 5391 del 2019, questa Sezione:
- a) ha respinto le eccezioni del Ministero sulla inammissibilità dell’appello per genericità e sul suo difetto di legittimazione passiva;
- b) ha accolto il motivo d’appello secondo cui il TAR ha erroneamente accolto l’eccezione di prescrizione;
- c) ha rimesso contestualmente all’esame dell’Adunanza Plenaria, tra l’altro, se possa avere ‘giuridica rilevanza’ una ‘rinuncia abdicativa’ del bene da parte del proprietario.
- Con la sentenza n. 2 del 2020, l’Adunanza Plenaria ha affermato il principio di diritto per il quale, per le fattispecie disciplinate dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri, ‘l’illecito permanente dell’Autorità viene meno nei casi da esso previsti (l’acquisizione del bene o la sua restituzione), salva la conclusione di un contratto traslativo tra le parti, di natura transattiva e la rinuncia abdicativa non può essere ravvisata’, ed ha rimesso gli atti a questa Sezione ‘per l’ulteriore corso della causa’.
- Con la memoria depositata in data 17 luglio 2020, l’appellante ha evidenziato come la medesima sentenza dell’Adunanza Plenaria abbia condiviso l’impostazione dell’ordinanza di rimessione, per la quale il giudice amministrativo può convertire la domanda ed emanare le statuizioni consentite dall’ordinamento a tutela del proprietario, quando vi sia una occupazione senza titolo di un terreno da parte dell’Amministrazione pubblica.
- Ritiene la Sezione che:
– l’ordinanza di rimessione ha già segnalato alle parti la possibilità (poi ammessa in linea di principio dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 2, 3 e 4 del 2020) di emanare all’esito del giudizio le misure consentite dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri, che l’appellante ha già chiesto con la memoria di data 8 aprile 2019 (con una istanza ribadita con la memoria di data 17 luglio 2020);
– sussistono i presupposti per disporre la conversione della domanda proposta con l’atto d’appello.
- Ciò posto, e rilevato che per l’art. 34 del c.p.a. la sentenza di cognizione può conformare l’azione amministrativa, anche con la nomina di un commissario ad acta, ritiene il Collegio che la domanda di tutela, formulata dall’appellante, risulta fondata e va accolta, nei sensi precisati qui di seguito.
La s.p.a. _________, che utilizza il tratto stradale in questione, non ha né emanato il provvedimento previsto dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri, né ha restituito l’area all’appellante, sicché non ha adeguato la situazione di fatto a quella di diritto.
La Sezione dunque dispone che entro il termine di novanta giorni, decorrente dal deposito della presente sentenza, la s.p.a. _________ emani un formale e motivato provvedimento col quale si preveda o di esercitare il potere di cui all’art. 42 bis del d.P.R. n. 327 del 2001 (attivando il relativo procedimento con l’avvio del relativo procedimento, fissando un termine di trenta giorni per le osservazioni ed emanando l’atto finale entro i successivi novanta giorni) o di restituire l’immobile (previa demolizione di quanto costruito).
- La Sezione inoltre dispone che:
– i termini sopra fissati potranno essere modificati, ad istanza di parte, nel caso di comprovate ragioni;
– per il caso in cui sia emesso l’atto di acquisizione, l’indennizzo dovuto dovrà essere liquidato secondo i criteri fissati dall’art. 42 bis, salvo il potere del giudice civile di verificare se l’indennizzo è stato quantificato congruamente (cfr. Sez. Un., 21 febbraio 2019, n. 5201; 27 dicembre 2018, n. 33539; 12 giugno 2018, n. 15343; 29 ottobre 2015, n. 22096; Cons. Stato, Sez. IV, 13 maggio 2019, n. 3088 e n. 3078; Sez. VI, 15 marzo 2012, n. 1438);
– copia della presente sentenza, a cura della Segreteria, va trasmessa alla procura della Corte dei Conti ed all’Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Lecce;
– il Prefetto – anche tramite un suo delegato – verificherà con i poteri tipici del commissario ad acta se la s.p.a. _________ abbia o meno attivato e concluso il procedimento previsto dall’art. 42 bis, ovvero abbia disposto la restituzione dell’area;
– nel caso di inerzia, il commissario ad acta in via sostitutiva eserciterà il potere di acquisizione spettante alla s.p.a. _________ dandone notizia alla procura della Corte dei Conti, al Ministro _________ ed a questa Sezione;
– sin da ora, si determina in euro tremila (salva motivata istanza di integrazione) il compenso spettante al commissario (per il caso in cui si sostituirà alla s.p.a. _________ se ancora inerte), il quale se del caso segnalerà a questa Sezione ed alla procura della Corte dei Conti di aver cominciato a svolgere le proprie funzioni sostitutive, affinché siano prese nelle relative sedi le misure consequenziali.
- Per le ragioni che precedono, l’appello va accolto e vanno disposte le misure attuative sopra indicate.
La condanna al pagamento delle spese dei due gradi del giudizio – liquidate in euro tremila, oltre agli accessori di legge – segue la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) accoglie l’appello n. 1138 del 2008 e, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado n. 1754 del 204 e dispone le misure indicate in motivazione.
Dispone che copia della presente sentenza, a cura della Segreteria, vada trasmessa alla procura della Corte dei Conti ed all’Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Lecce.
Condanna la s.p.a. _________ al pagamento di euro 3.000 (tremila) per spese di giudizio, oltre agli accessori di legge, nonché alla restituzione dei contributi unificati effettivamente versati nel corso del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, presso la sede del Consiglio di Stato, Palazzo Spada, nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2020, con l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente, Estensore
Luca Lamberti, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Alessandro Verrico, Consigliere
IL PRESIDENTE ESTENSORE
Luigi Maruotti
IL SEGRETARIO
