Corte dei conti (sentenze), Pubblico impiego, Responsabilità erariale _ Sentenze
Sent. 443/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE PER LA REGIONE LAZIO
composta dai seguenti magistrati:
Alessandra Sanguigni Presidente f.f.
Massimo Balestieri Consigliere
Francesco Maffei Consigliere – relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio in materia di conto, iscritto al n. 79281 R.G., promosso a seguito della relazione d’irregolarità n. 418/2021 del magistrato istruttore sul conto n. 41275 – Camera di Commercio Industria e Artigianato di _____ – esercizio 01/01/2017 – 31/12/2017 nei confronti dell’economo _____.
Uditi nella pubblica udienza del 12 maggio 2022, con l’assistenza del segretario dott.ssa Filomena Graziano, il giudice relatore Cons. Francesco Maffei, il Pubblico Ministero, nella persona del S.P.G. Emanuela Rotolo.
FATTO
1.Con la relazione d’irregolarità n. 418/2021 del 23.12.2021, redatta ai sensi degli art. 145, comma 4, e 147, comma 2, c.g.c., il magistrato designato ha riferito sul conto n. 41275, depositato il 09.07.2018, relativo alla gestione del fondo economale della Camera di Commercio Industria e Artigianato di _____ – Esercizio finanziario 2017 – Economo/Cassiere _____, rilevando una serie di irregolarità di seguito esposte.
2.Infatti, all’esito dell’istruttoria svolta, è emerso che:
– il conto è stato reso dal cassiere camerale _____ sebbene la gestione della cassa interna fosse stata affidata, per il periodo 1° gennaio – 28 febbraio OMISSIS, al sig. X X, in forza della determinazione segretariale n. 7 dell’11.02.OMISSIS, e per il successivo periodo, dal 1° marzo OMISSIS al 9 aprile OMISSIS, al sig. X X, nominato con determinazione segretariale n. 114 del 07.03.OMISSIS;
– è stato superato il limite massimo dello stanziamento, in violazione dell’art. 44 del d.P.R. 2 novembre 2005, n. 254 recante il “Regolamento per la disciplina della gestione patrimoniale e finanziaria delle Camere di commercio”, recepito dal regolamento dell’Ente camerale, che prevede che la dotazione iniziale del fondo camerale non possa essere superiore a € 10.000, elevabile per particolari esigenze a € 35.000;
Infatti, nel caso di specie, rispetto all’iniziale stanziamento di € 5.000, la dotazione finale del fondo, compresi i rimborsi periodici, risulta pari a € 38.289,72, a fronte di una spesa sostenuta pari a € 36.282,42.
– è stato superato il limite massimo di spesa di € 999,99, stabilito dall’art. 3, punto 2, del Regolamento di cassa interna, con riferimento alle voci “progr. minute spese n. 27”, per € 1.350,00, e “progr. Minute spese n. 31”, per € 1.500,00;
– il conto formalmente non chiude in pareggio, essendo indicate solo in appendice allo stesso le reversali in data 29 dicembre 2017 e 26 gennaio 2018, con le quali è stata restituita dall’agente contabile la giacenza del fondo economale di € 2.007,30, pari alla differenza tra le entrate (€ 38.289,72) e le spese (€ 36.282,42);
– alcune distinte di discarico sono state sottoscritte da parte del solo agente contabile e non anche dal Provveditore e dal Dirigente dell’area economica finanziaria per la ratifica, come invece previsto dall’art. 44 del citato d.P.R. n. 254/2005;
– il fondo camerale sarebbe stato utilizzato per spese prive dei requisiti di necessità, imprevedibilità ed urgenza.
Il magistrato istruttore ha, quindi, concluso di disporre la fissazione dell’udienza in merito alle anomalie riscontrate.
3.Con decreto presidenziale del 25 febbraio 2022 è stata fissata l’udienza odierna.
4.Con nota depositata in data 07.04.2022, a firma del cassiere _____, l’Ente camerale ha svolto le seguenti considerazioni:
– con riferimento al superamento del limite del fondo economale di cui all’art 44 del d.P.R. n. 254/2005, è stato rilevato che la norma in questione non prevederebbe alcun limite massimo, né il suddetto limite risulta previsto dal Regolamento interno;
– la giacenza residua di € 2.007,30 è stata restituita con reversale in data 29/12/2017 (successivamente integrata, per mero errore materiale, con altra reversale di € 5,00 del 26.01.2018) sulla base delle spese sostenute dal 14/11/2017 al 29/12/2017, il cui ammontare peraltro non era prevedibile, tenuto conto proprio del requisito della necessità, della imprevedibilità e dell’urgenza posto alla base delle spese della gestione economale;
– le spese sostenute con il fondo economale corrispondono alle fattispecie previste dall’art. 3 del Regolamento di cassa interna, e sono giustificate oltre che per motivi di urgenza e non programmabilità, “anche per il sostenimento di altre spese ammissibili rispondendo a criteri di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa”.
Ad ogni modo, conformemente alle osservazioni avanzate dal magistrato istruttore, l’agente contabile ha informato di aver avviato una ricognizione delle attività procedurali al fine di verificare le condizioni per un’ulteriore possibile riduzione del ricorso al fondo di cassa interna per gli anni a venire.
Con riferimento alla questione dei provvedimenti autorizzativi di spesa, viene chiarito che quelli che recano la firma del solo Cassiere sono esclusivamente quelli rientranti nella fattispecie disciplinata dall’art. 5, comma 2, del Regolamento di cassa interno, dove non è prevista l’autorizzazione né del Provveditore né del Dirigente, in quanto le spese in questione fanno riferimento a provvedimenti autorizzativi di utilizzo del budget del dirigente competente dell’Area Amministrativo-contabile.
In merito al superamento del limite di € 999,99, viene precisato che nel giornale di cassa si fa riferimento alla registrazione in un’unica minuta spesa di due operazioni distinte ed autonome, non legate da un unico ordine ed indipendenti tra loro.
Inoltre, l’agente cassiere prende atto della necessità di depositare tante rendicontazioni quanti sono stati gli agenti contabili che si sono succeduti nella gestione della cassa camerale durante l’esercizio in esame impegnandosi, per il futuro, ad operare conformemente a tali raccomandazioni.
5.Con memoria depositata in data 22.04.2022 ai sensi dell’art. 148 c.g.c., la Procura regionale presso questa Sezione ha rilevato che:
– la mancata compilazione di un conto distinto per ciascuno dei soggetti incaricati della gestione della cassa camerale nell’esercizio 2017 contrasta con il principio di personalità della responsabilità contabile;
– la sottoscrizione di alcune delle distinte di discarico da parte del solo agente contabile non garantisce la necessaria alterità tra soggetto controllore e soggetto controllato;
– l’avvenuto superamento del limite massimo dello stanziamento attraverso le successive reintegrazioni, in violazione dell’art. 44 d.P.R. n. 254/2005, e l’emissione di rimborsi periodici per spese già sostenute con la cassa interna non si conciliano con il carattere anticipatorio e sostanzialmente derogatorio della gestione economale;
– l’irregolarità della registrazione delle due spese di ammontare superiore al limite di € 999,99, stabilito dal Regolamento interno della cassa camerale, viola l’obbligo di iscrizione di ciascuna voce per il suo integrale e attendibile ammontare, in ossequio ai principi di universalità, integrità, veridicità e attendibilità delle scritture contabili;
– l’utilizzo del fondo camerale per spese prive dei requisiti di necessità, imprevedibilità e urgenza, ancorché strumentali al buon funzionamento degli uffici, si pone in contrasto con la natura derogatoria del fondo stesso;
5.1. La Procura regionale segnala, inoltre, le irregolarità della spesa di 50,00 per “offerta per benedizione pasquale”, e delle spese per “rimborso per oneri analisi olio extravergine”, disposte con cadenza mensile per l’intero esercizio, a eccezione del mese di dicembre 2017, non rientrando nelle ipotesi tassativamente indicate dall’art. 3 del Regolamento e non rivestendo i caratteri di imprevedibilità, improcrastinabilità e non programmabilità; quest’ultima voce, in particolare, in considerazione della sua ripetitività, potrebbe integrare un artificioso frazionamento della spesa, non consentito né dalle norme di evidenza pubblica, né dal Regolamento interno.
5.2. Alla stregua delle suddette argomentazioni, la Procura regionale evidenzia che le spese non discaricabili da porre a carico dell’agente contabile convenuto, ammontano a € 8.591,74 corrispondenti:
– per € 1.282,59, all’importo eccedente il tetto massimo di spesa(risultante dalla differenza tra le spese effettivamente sostenute per € 36.282,42 e il limite autorizzabile di € 35.000);
– alle due spese per le quali è stato superato il limite di spesa singola di € 999,99, previsto dal Regolamento interno, per la misura eccedente il limite stesso, per un importo di € 850,02;
– all’insieme delle spese non finanziabili con il fondo economale pari a € 6.729,30 (corrispondente al totale delle spese non finanziabili, pari a € 9.426,38, al quale è stato detratto l’importo delle spese non finanziabili relative al periodo di gestione di altri agenti contabili, pari a € 2.967,08).
5.3. La Procura regionale, pertanto, conclude richiedendo la ricompilazione del conto, articolata in tre conti distinti per ciascuno degli agenti contabili susseguitisi nel periodo di gestione considerato e la condanna dell’agente contabile al pagamento della somma di € 8.591,74.
6.L’agente contabile non si è costituito in giudizio, nonostante la ritualità della notifica a mani proprie della richiesta di pronuncia ai sensi dell’art. 147 c.g.c.
7.All’udienza odierna, sentita la relazione del magistrato relatore, il P.M. si è riportato agli atti.
Il Presidente, considerata la presenza in aula dell’Agente Contabile e di un Funzionario rappresentante dell’Ente camerale, ammette l’interrogatorio libero degli stessi e consente loro di esporre le argomentazioni difensive ai sensi dell’art. 148 c.g.c.. In tale contesto, vengono forniti chiarimenti in merito alla voce di spesa “analisi olio”, che si presenta come ricorrente e ripetitiva e rispetto alla quale si è verificato il contestato superamento del limite massimo di spesa regolamentare.
La Rappresentante dell’Amministrazione precisa che la voce di spesa in questione si riferisce all’analisi organolettica dei campioni di olio di oliva richiesta per la certificazione di oli extra vergine, certificazione rispetto alla quale l’Ente camerale non aveva ancora previsto una fornitura, come invece nel caso delle certificazioni DOP, e che precedentemente non era stata mai richiesta con la frequenza registrata nell’esercizio finanziario in questione. La Dirigente evidenzia anche la riconducibilità delle spese in argomento all’ipotesi prevista dall’art. 3, lett. p), del Regolamento camerale.
In merito al superamento del limite massimo di spesa, l’Agente Contabile richiama la normativa nazionale che aveva elevato da 1.000 a 3.000 euro, il limite del pagamento in contanti, alla stregua della quale i pagamenti contestati possono essere considerati leciti.
8.Dopo una breve replica del P.M., il giudizio è passato in decisione.
DIRITTO
9.In merito ai rilievi effettuati in sede istruttoria, questo Collegio osserva, innanzitutto, che le spese economali costituiscono una deroga o un’eccezione rispetto al principio della programmazione degli acquisti nelle Pubbliche amministrazioni e sono, in linea di massima, dirette a far fronte a esigenze impreviste, non programmabili e inerenti alle attrezzature e al materiale di consumo necessario per il corretto funzionamento della struttura amministrativa.
Proprio il carattere derogatorio e residuale delle spese economali giustifica la necessaria limitatezza dei fondi posti a disposizione dell’economo da parte dell’amministrazione, al fine anche di evitare indebite elusioni della normativa di contabilità pubblica in materia di contratti di acquisto e di fornitura.
Operata tale premessa, in merito alle irregolarità rilevate del conto giudiziale in esame, occorre fare alcune osservazioni.
10.Con riferimento alla circostanza che il conto in questione formalmente non chiuda in pareggio, va rilevato che l’ultima reversale di integrazione del fondo (pari a € 2.000,32 – successivamente integrata, in data 26/11/2028 con una reversale di € 5,00 dovuta a un mero errore materiale) è stata emessa il 29 dicembre 2017, ultimo giorno lavorativo dell’anno di riferimento ed è riferita al periodo successivo all’ultimo reintegro del fondo economale (14/11/2022 – 29/12/2022) comprensivo delle spese effettivamente sostenute in questo periodo di riferimento, tutte rientranti nelle tipologie previste dall’art. 3 del Regolamento di cassa interno.
Una chiusura anticipata, anche di qualche giorno, della gestione economale avrebbe consentito una reintegrazione del fondo nell’anno solare di riferimento, fondo che, sostanzialmente, può comunque ritenersi chiuso in pareggio.
11.In merito al superamento per € 1.282,42 del limite massimo dello stanziamento previsto dal citato art. 44 del d.P.R. n. 254/2005, si osserva che l’entità dello sforamento rilevato e la finalità delle spese che lo hanno determinato (€ 1.282,42 di cui € 1.229,30 per rimborsi a spese di missione dei dipendenti e del Presidente – tutte regolarmente autorizzate e documentate – sostenute gli ultimi giorni di novembre 2017), consente di riconoscere che la ratio della previsione di un limite massimo allo stanziamento del fondo camerale sia stata sostanzialmente rispettata.
12.Stessa argomentazione può essere svolta in merito all’iscrizione di due spese di ammontare superiore al limite massimo di spesa, pari a € 999,99, stabilito dal Regolamento di cassa interno.
Sul punto giova evidenziare che, effettivamente, si tratta della registrazione in un’unica minuta di due operazioni distinte e autonome, non legate da un unico ordine ed indipendenti tra di loro, relative ad una medesima voce di spesa (“analisi olio extravergine”) che verrà esaminata in prosieguo.
13.Con riferimento, invece, alla circostanza che alcune distinte di discarico siano state sottoscritte dal solo agente contabile e non anche dal Provveditore e del Dirigente dell’area economico finanziaria, si rappresenta che, in realtà, le stesse risultano riconducibili alle ipotesi di cui all’art. 5, comma 2, del Regolamento di cassa interno ai sensi del quale “L’autorizzazione del Provveditore non necessita per tutte le spese previste nei provvedimenti autorizzatori di utilizzo del budget del dirigente competente dell’area amministrativa contabile (a titolo esemplificativo: spese per automezzi, piccole spese di cancelleria, quotidiani e pubblicazioni, canoni, biglietti autobus, ecc.)”; si tratta di spese minute rispetto alle quali la sottoscrizione da parte del solo agente contabile, per il loro ammontare e la loro finalità, non pregiudica il principio della necessaria alterità tra soggetto controllore e soggetto controllato.
14.A questo riguardo, va considerato anche che il conto in argomento è stato comunque firmato digitalmente dal Dirigente dell’area amministrativa e contabile e dal Responsabile dell’area amministrativa, nonché controfirmato dal Segretario generale dell’ente, ai fini dell’attestazione di regolarità che, in questo modo, hanno conferito la loro approvazione alle spese sostenute.
15.Invero, la questione più rilevante concerne la contestazione relativa alle spese per “analisi olio extra vergine” che costituiscono le voci di importo più elevato e ripetitivo presenti nel conto in esame, rispetto alle quali si pone un problema di compatibilità con i caratteri di imprevedibilità, improcrastinabilità e non programmabilità delle spese economali, in considerazione non solo del loro oggetto, ma anche del loro ammontare complessivo (€ 9.376,38) e della loro ripetitività, prospettando anche una possibile elusione delle norme di evidenza pubblica e delle norme regolamentari interne.
15.1. Sul punto appare decisivo l’intervento in udienza della Rappresentante della Camera di commercio, che ha chiarito il carattere di queste analisi, riconducibili alle ipotesi di cui lett. p) dell’art. 3 del Regolamento di cassa interno “Spese per accertamenti attività ispettiva e di vigilanza prodotti, compresi quelli relativi alla disciplina delle produzioni agricole secondo quanto previsto dai relativi piani di controllo”, così come anche le ragioni della loro ripetitività connesse a un’esigenza che, per come si è presentata nell’anno 2017, non avrebbe consentito il ricorso a una procedura di evidenza pubblica per l’affidamento della fornitura (come avviene, invece, per le analisi per ottenere la certificazione DOP), non avendo ancora una stima della spesa che si sarebbe dovuta sostenere.
L’irregolarità della gestione economale, pertanto, appare riconducibile anche ad un difetto della complessiva programmazione degli acquisti da parte dell’Ente camerale, circostanza che porta ad escludere elementi di addebito all’Agente Contabile per le predette spese.
16.Infine, in merito alla mancata compilazione di conti distinti per ciascuno dei soggetti contabili, pur ribadendo il principio della personalità della responsabilità contabile, che avrebbe richiesto una distinta e separata compilazione del conto da parte dei singoli agenti contabile per il periodo in cui ne sono stati titolari, questo Collegio rileva che nel periodo di riferimento non si sono verificati, anche nei confronti degli altri agenti contabili, ammanchi di cassa o distrazioni sostanziali rispetto alle finalità istituzionali dell’ente (eccezion fatta per la spesa, di importo esiguo, per “la benedizione pasquale”, della quale si conferma l’irregolarità); per questi motivi non si ritiene necessario procedere ad una ricompilazione del conto in esame.
17.Conclusivamente, alla luce delle suddette irregolarità, il Collegio ritiene che il conto economale della Camera di Commercio di _____ dell’esercizio finanziario 2017, reso e sottoscritto dall’agente contabile _____, vada dichiarato irregolare e, fermo restando la validità dei principi sopra esposti, che non si debba provvedere, in questa sede, alla condanna dell’agente contabile ma ci si debba limitare ad una declaratoria di irregolarità (C. conti, Sez. giur. Lazio, sent. 731/2021; Sez. giur. Veneto, sent. n. 210/2018.
Le argomentazioni svolte devono costituire elementi di indirizzo e di orientamento per le rendicontazioni degli agenti contabili relative ai futuri esercizi finanziari.
18.La declaratoria di irregolarità, in assenza di condanna dell’agente contabile, esonera il Collegio dal provvedere alle spese di giudizio.
PQM
La Corte dei conti – Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio, definitivamente pronunciando
a) dichiara l’irregolarità del conto giudiziale n. 79281, senza alcun addebito a carico dell’agente contabile;
b) dichiara la compensazione delle spese di giudizio.
Manda alla Segreteria per gli ulteriori adempimenti di rito.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 12 maggio 2022.
L’Estensore Il Presidente f.f.
Francesco Maffei Alessandra Sanguigni
f.to digitalmente f.to digitalmente
Depositata in Segreteria il giorno 15 giugno 2022
Il Dirigente
Dott.ssa Luciana Troccoli
f.to digitalmente
