Corte dei conti (sentenze), Gare d'appalto, Responsabilità erariale _ Sentenze
SENT. N. 226/22
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE
PER LA REGIONE PIEMONTE
composta dai seguenti magistrati
Cinthia PINOTTI Presidente
Giuseppe Maria MEZZAPESA Consigliere
Cristiano BALDI Consigliere Relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità amministrativa iscritto al n. 22866 del Registro di Segreteria, ad istanza della Procura Regionale della Corte dei conti per la Regione Piemonte, nei confronti di:
_____;
_____;
_____, tutti rappresentati e difesi ai fini del presente giudizio dagli Avv.ti _____ del Foro di Torino, ed elettivamente domiciliati presso il loro studio in _____;
_____, rappresentato e difeso ai fini del presente giudizio dall’Avv. _____ del Foro di Torino, con Studio in _____;
_____ rappresentato e difeso ai fini del presente procedimento dagli Avv.ti _____ entrambe del Foro di Torino, ed elettivamente domiciliato presso il di loro studio in _____;
Uditi nell’udienza camerale del 16 giugno 2022 il relatore dr. Cristiano Baldi, il rappresentante del Pubblico Ministero ed il difensore della convenuta.
Ritenuto e considerato quanto segue.
FATTO
La Procura regionale, con atto di citazione del 29 settembre 2021, agiva nei confronti di _____, _____, _____, _____, _____, _____, _____, _____, componenti della Giunta comunale di _____, _____, Segretario Direttore generale, e _____, Responsabile dell’esecuzione del contratto, per sentirli condannare al pagamento, in favore del Comune di _____, del complessivo importo di euro 592.804,93, in relazione alla presunta illiceità di plurimi affidamenti diretti, per lo svolgimento del servizio di controllo della banca dati tributaria e perequazione catastale, alla Società _____.
In particolare, il requirente ricorda che con Delibera n. 71 del 26 aprile 2012 la Giunta comunale di _____decideva di affidare alla _____ “un lavoro di verifica e di accertamento tributario” per il triennio 2012/2015, con possibilità di rinnovo per l’eventuale completamento, dando atto che si sarebbe proceduto, in deroga al codice degli appalti, all’affidamento diretto in forza dell’art. 5, commi 1 e 2, legge 381/1991.
La Procura richiama, quindi, la successiva Determinazione del Segretario – Direttore generale I Settore Finanziario, dott. _____, di effettivo affidamento dell’incarico nonché i successivi atti modificativi della convenzione e integrativi dell’impegno di spesa: l’importo complessivo dei pagamenti effettuati dall’Ente, nel periodo 2012-2018, è risultato pari ad euro 1.429.570,15.
In diritto, richiamato il contenuto dell’articolo 5 legge n. 381/1991, la Procura rileva che l’appalto non è stato preceduto da un’adeguata procedura comparativa ai fini della individuazione del soggetto al quale affidare il servizio di banca dati tributaria, rilevando che la proposta per la stipula della convenzione veniva avanzata dalla stessa _____ ed accettata dalla Giunta comunale senza ulteriori indagini valutative.
Assume la Procura che “il confronto concorrenziale sarebbe stato tanto più necessario tenuto conto del fatto che, ignorando tutte le possibili analoghe realtà regionali, fu selezionata una cooperativa con sede in Brescia e iscritta nell’albo regionale delle cooperative sociali della Lombardia, in contrasto con quanto previsto dall’art. 13, comma 4, lett. c) della legge regionale piemontese 9 giugno 1994, n. 18, di attuazione della legge n. 381/1991, che individua tra i criteri di priorità ai fini della scelta il legame col territorio, sia delle persone svantaggiate, sia relativamente all’ambito di intervento della cooperativa”.
Ancora, la Procura rileva che “solo una persona con certificazione di inserimento lavorativo ha dichiaratamente operato “anche” nel Comune di _____”, così segnalando l’inadempimento all’obbligo normativo (art. 4, comma 2, della legge n. 381/1991) e convenzionale (art. 7) che prevedeva l’utilizzo e l’inserimento lavorativo di lavoratori svantaggiati nonché la redazione di progetti personalizzati di inserimento lavorativo ai sensi dell’art. 9 della Convenzione.
Secondo la Procura, tali circostanze, che integravano un grave inadempimento legittimante la risoluzione del contratto, non furono segnalate né dal Responsabile dell’esecuzione del contratto, dott. _____, né dal Segretario-Direttore Generale _____ che aveva sottoscritto la Convenzione per conto dell’Ente.
Ancora, la Procura rileva come l’importo dell’appalto, da determinarsi ai sensi dell’art. 29 del d.lgs. 163/2006, sia risultato sensibilmente superiore alla soglia comunitaria (7 volte superiore) e ricorda come tale limite fosse necessario per l’affidamento senza gara ai sensi della legge n. 381/91.
Da ultimo, un ulteriore profilo di illegittimità discenderebbe dalla inutilità dell’affidamento in considerazione della idoneità delle risorse interne a svolgere le attività affidate all’esterno.
Attraverso un confronto tra le competenze dell’Ufficio tributi del Comune e le attività affidate alla Cooperativa, la Procura regionale evidenzia come queste ultime non avessero requisiti di eccezionalità o novità e come il Comune non avesse fatto alcuna previa verifica di indisponibilità di risorse interne.
In conclusione, secondo il requirente la spesa per l’esternalizzazione del servizio, oltre che indebita, sarebbe stata anche inutile.
In ordine alle singole responsabilità, accanto alle condotte dei conventi _____ e _____, che omisero di verificare l’avvenuto rispetto degli obblighi da parte della Cooperativa, la Procura richiama i componenti della Giunta autori delle deliberazioni di conferimento e conferma incarico.
Tenuto conto del termine di prescrizione, la Procura limita quindi la richiesta risarcitoria ad euro 592.804,93, da ripartirsi tra la Giunta, nella misura del 40% (importo da suddividere in parti uguali tra i suoi componenti), il Segretario-Direttore Generale e Responsabile Finanziario _____, nella misura del 40%, e il Responsabile dell’esecuzione del contratto _____, nella misura del 20%.
Con comparsa 16 gennaio 2022 si sono costituiti i convenuti _____, _____ e _____, membri della Giunta comunale di _____ (solo fino al 2013) che approvò la Delibera n. 71 del 26/04/2012 di indirizzo per l’affidamento del servizio alla Cooperativa. In via preliminare eccepiscono la nullità della citazione ai sensi dell’articolo 87 c.g.c. per la mancata considerazione delle deduzioni difensive, in particolare quanto all’inesistenza di danno alla luce dei guadagni che ha portato al Comune il servizio svolto dalla Cooperativa.
Sempre in via preliminare la difesa eccepisce la prescrizione integrale della pretesa e ciò considerato che l’unica azione riconducibile ai convenuti membri della Giunta è quella di aver approvato all’unanimità la Delibera di Giunta Comunale n. 71 del 26/04/2012 e ciò tenendo anche conto che “nel 2013 la Giunta composta dai convenuti decadde e, dunque, nessuna condotta commissiva e/o omissiva successiva all’adozione delle citate Delibere può essere loro imputata”. Trattandosi di illecito istantaneo ad effetti permanenti, la prescrizione non può decorrere dai successivi pagamenti.
Nel merito, la difesa, richiamati i principi di limitata sindacabilità nel merito delle scelte discrezionali, rileva come nel 2012 vi fosse la necessità di procedere ad una mappatura immobiliare per un aggiornamento dei dati catastali, evidenziando come tale attività richiedesse competenze tecniche non presenti in Comune (l’Ufficio preposto era infatti composto da soli tre dipendenti in categoria C-istruttori, di cui due con diploma di scuola superiore e uno di scuola media inferiore, più un Funzionario Responsabile in categoria D3, il convenuto _____, assegnato all’Ufficio esclusivamente per il 10% del suo orario di lavoro). D’altra parte, ricorda la difesa, tale conclusione veniva espressa anche nell’annotazione della Guardia di Finanza prodotta dalla Procura.
In ogni caso, la difesa ricorda come la scelta dell’affidamento esterno del servizio mirasse anche all’inserimento di persona con disabilità.
Ancora, sotto altro profilo, la difesa richiama l’esimente di cui all’articolo 1, comma 1 ter, legge n. 20/94 e ricorda come l’obbligo di procedura selettiva sia stato inserito, all’interno della legge n. 381/91, solo dalla legge n. 190/2014.
Quanto al superamento dei valori soglia per l’affidamento diretto, rileva come tale superamento si sia concretizzato solo nel 2014 e, inoltre, come la delibera di Giunta imputabile ai convenuti avesse previsto la possibilità di risolvere la convenzione proprio in tale evenienza. In ogni caso, rileva come sulla base degli incassi del Comune nel triennio precedente non fosse prevedibile il sensibile incremento maturato dal 2014, frutto dell’attività propedeutica di recupero dell’evasione compiuta dalla Cooperativa.
Quanto alla retrocessione al Comune del servizio di gestione ordinaria I.C./I.MU./I.M.P., disposto con la Delibera di Giunta n. 171 del 22/10/2012, la difesa osserva come, a fronte dei più specialistici compiti rimasti in capo alla Cooperativa, la retrocessione del servizio di gestione ordinaria (già svolto dall’Ufficio Tributi) risultava più che legittima, anche perché sostituita, senza ulteriori spese per il Comune, con l’affidamento alla Cooperativa dell’ulteriore servizio di creazione del Codice Ecografico.
Ancora, la difesa evidenzia i risultati dell’attività affidata alla Cooperativa, tanto sotto il profilo dei maggiori incassi immediati quanto nell’incremento di valore degli immobili soggetti a tassazione frutto dell’attività di perequazione catastale.
Contesta la sussistenza della colpa grave, eccepisce la compensatio lucri cum damni e, in via di estremo subordine, chiede la riduzione al minimo del danno contestato.
Con comparsa del 25 gennaio 2022 si è costituito il convenuto _____, all’epoca funzionario responsabile dell’esecuzione del contratto con la Cooperativa. La difesa contesta, in primo luogo, che nella fattispecie sia configurabile un inadempimento della Cooperativa quanto ai lavoratori svantaggiati, ricordando che l’art. 4 legge n. 381/91 si limita a prevedere nell’organico dell’impresa sociale un certo numero di lavoratori svantaggiati ma non che questi dovessero essere impiegati in quel particolare servizio.
Da ciò deriva, secondo la difesa, che il Comune non avrebbe potuto azionare alcuna clausola risolutiva espressa per sciogliere il vincolo con la Cooperativa e, pertanto, al convenuto _____ nessun rimprovero può essere mosso sotto tale profilo.
In ogni caso, soffermandosi sulla clausola risolutiva espressa di cui all’articolo 13 della convenzione in essere tra le parti, la difesa rileva come essa non contenesse alcuna previsione risolutiva collegata all’impiego dei lavoratori svantaggiati in un certo numero.
Esaurite le difese relative alla posizione personale, il convenuto si sofferma sui profili di responsabilità specificamente rivolti agli altri convenuti e ciò atteso che, secondo il difensore del _____, la Procura avrebbe azionato una responsabilità solidale.
Contesta, quindi, che nella fattispecie in esame vi sia stata lesione della procedura selettiva e ciò considerato che la relativa previsione normativa è successiva l’affidamento dell’appalto e che la Cooperativa affidataria era l’unica in possesso dei requisiti normativi per l’affido diretto (l’unica Cooperativa sociale di tipo B) iscritta all’Albo nazionale dei soggetti abilitati ad effettuare attività di liquidazione, accertamento e riscossione dei tributi ai sensi dell’art. 53 comma I^ del D.Lgs. 15 dicembre 1997 n. 446).
Quanto alla supposta inutilità dell’appalto, la difesa evidenzia a contrario l’utilità dell’attività svolta in favore dell’Ente e la non adeguatezza dell’organico dell’Ufficio tributi del comune di _____, con particolare riferimento all’attività prodromica di adeguamento valori di arre fabbricabili e capannoni industriali. Rappresenta, in particolare, che la sola attività di perequazione ha portato ad un incremento di valore della base immobiliare imponibile di circa 22 milioni di euro cui consegue un maggior gettito tributario di circa euro 200.000,00 per anno. Evidenzia, ancora, l’ampio delta tra quanto incassato dal Comune prima del 2012 e i risultati conseguiti con l’operato della Cooperativa.
Quanto al superamento dei valori soglia, ricorda che un’eventuale risoluzione sarebbe potuta avvenire solo nell’accordo tra le parti, non essendo per tale ipotesi prevista alcuna clausola risolutiva e potendo un’eventuale iniziativa portare ad un contenzioso con la Cooperativa dannoso per il Comune.
Eccepisce comunque la prescrizione quinquennale: gli importi antecedenti il 25 giugno 2016 sarebbero da ritenersi prescritti e, pertanto, potrebbe essere oggetto di ipotetica pretesa di addebito solo la minor somma di euro 199.928,42.
Da ultimo, eccepisce la compensatio lucri cum damno e invoca l’applicazione del potere riduttivo dell’addebito.
Con comparsa 27 gennaio 2022 si costituiva _____, già Segretario Comunale e Direttore Generale del Comune di _____ dal 2009, eccependo in via preliminare la nullità dell’atto di citazione ai sensi dell’articolo 87 c.g.c.
Eccepiva, sempre in via preliminare, l’intervenuta prescrizione del danno, ancorando l’esordio della prescrizione alla delibera 26.4.2012 o, al più alla data del pensionamento avvenuto nel settembre 2013, e richiamando giurisprudenza contabile in ordina alla qualifica della pretesa azionata in giudizio dal requirente come illecito istantaneo ad effetti permanenti.
Venendo al merito, ed in particolare alla contestata assenza di evidenza pubblica nella selezione dell’appaltatore, la difesa ricorda che nel 2012 la Cooperativa _____ era l’unica cooperativa di tipo B) iscritta nell’Albo nazionale di cui alla L. 446/1997 dei soggetti abilitati a svolgere servizi di riscossione tributaria.
Quanto al superamento dei valori soglia, rammenta che, per quanto di competenza del convenuto _____, prima quindi del suo pensionamento, l’importo pattuito era di soli euro 44.000,00, ben al di sotto della soglia comunitaria per l’applicazione della disciplina di evidenza pubblica.
La difesa, in ogni caso, rimarca la non imputabilità al convenuto di tutti i profili di illegittimità verificatisi dopo il suo pensionamento: il superamento dei valori soglia, il mancato inserimento di lavoratori svantaggiati e la mancata risoluzione contrattuale.
Quanto alla contestata inutilità dell’appalto, richiama le considerazioni già sopra riportate in relazione ai vantaggi economici ottenuti dal Comune di _____ grazie all’attività di aggiornamento, in senso lato, del proprio sistema tributario. Sotto tale profilo, quindi, contesta la stessa esistenza di un danno erariale in capo all’Ente.
Contesta l’esistenza di una colpa grave e, in ogni caso, chiede la riduzione del danno imputabile al convenuto _____ in termini minali, tenuto conto del limitato periodo di prestazione del servizio e della circostanza che, ove provate le circostanze di illegittimità addotte dalla Procura, esse al più potrebbero determinare un danno alla concorrenza.
Con comparsa del 26 gennaio 2022 si costituivano i convenuti _____, _____, _____, _____ e _____ chiedendo accedere al rito abbreviato ai sensi dell’art. 130 del c.g.c.
I relativi giudizi venivano definiti con sentenza n. 111/2022.
DIRITTO
La domanda non può essere accolta.
In via preliminare va respinta l’eccezione di nullità dell’atto di citazione ai sensi dell’articolo 87 c.g.c. sollevata dalla difesa dei convenuti _____, _____, _____, _____: la ricostruzione giuridica sostenuta dalla Procura, volta a sostenere la totale illegittimità dell’appalto e, quindi, della relativa spesa, è oggettivamente incompatibile con le prospettazioni difensive circa l’utilità dell’appalto per il Comune. Da ciò deriva la considerazione che l’atto di citazione, pur non esplicitando in maniera chiara il rigetto delle deduzioni difensive sul punto, si pone con esse in totale antitesi, così potendosi ritenere il loro implicito rigetto (e non escludere, pertanto, la loro considerazione da parte del requirente).
Sempre in via preliminare va esaminata l’eccezione di prescrizione sollevata sotto vari profili dai convenuti.
Quanto all’individuazione del dies a quo, la giurisprudenza consolidata di questa Corte ha affermato che, in tema di responsabilità per erogazione di somme non dovute, la prescrizione decorre dal momento in cui avviene il pagamento, senza che si debba tener conto della data del fatto che ha reso dovuta l’erogazione (C. Conti, Sez. Giur. I n. 272 del 01.08.2002; id. Sez. I n. 304 del 18.09.2003; id. Sez. II n. 97 del 26.03.2002; id. Sez. III n. 343 del 23.07.2003).
Le SS.RR. di questa Corte, con sentenza n. 7/2000/Q.M. del 24.05.2000 hanno fornito specifici chiarimenti per le ipotesi di illecito con effetti che si protraggono nel tempo, stabilendo che i danni si verificano con i singoli esborsi dei corrispettivi periodici, soggetti, ciascuno, ad un proprio termine di prescrizione quinquennale, con decorrenza dalla data dei pagamenti stessi. Il medesimo principio è stato affermato nella sentenza delle Sezioni Riunite n. 5/QM del 19.07. 2007, in cui è stato ulteriormente chiarito che “la diminuzione del patrimonio dell’ente danneggiato – nel che consiste l’evento dannoso – assume i caratteri della concretezza e della attualità e diviene irreversibile solo con l’effettivo pagamento; è, quindi, da ogni singolo pagamento … che decorre il termine di prescrizione”.
L’attualità del danno, elemento imprescindibile dell’azione erariale, si realizza con l’esborso monetario a carico del Comune.
Inconferente, invece, la sentenza n. 314/2020 della II Sezione d’Appello richiamata dalla difesa _____, relativa alla diversa fattispecie della distrazione di un finanziamento pubblico per realizzazione di un progetto non conforme.
Così individuato il dies a quo, va ancora considerato il richiamato articolo 85, comma 2, d.l. 17 marzo 2020, n. 18, convertito con modificazioni dalla L. 24 aprile 2020, n. 27.
Tale norma, dettata per fronteggiare l’emergenza epidemiologica, rimette ai vertici degli uffici la facoltà di adottare varie misure organizzative, tra cui anche l’eventuale rinvio delle udienze a periodi successivi il 30 giugno 2020. In questo caso, il comma 4 dispone che “con riferimento a tutte le attività giurisdizionali, inquirenti, consultive e di controllo intestate alla Corte dei conti, i termini in corso alla data dell’8 marzo 2020 e che scadono entro il 30 giugno 2020, sono sospesi e riprendono a decorrere dal 1° luglio 2020. A decorrere dall’8 marzo 2020 si intendono sospesi anche i termini connessi alle attività istruttorie preprocessuali, alle prescrizioni in corso ed alle attività istruttorie e di verifica relative al controllo”.
Tale periodo di sospensione, individuato al primo periodo del comma 4 dell’art. 85 sopra riportato, è stato successivamente esteso prima al 31 luglio 2020 (art. 5, c. 1, lett. A del D.L. 30 aprile 2020, n. 28), poi al 31 agosto 2020, in virtù delle modifiche apportate dalla legge di conversione del D.L. n. 28/2020 (L. 25 giugno 2020, n. 70).
Secondo una ragionevole lettura interpretativa, ai termini per le attività istruttorie preprocessuali ed a quelli prescrizionali menzionati nel secondo periodo del richiamato articolo 85 deve essere esteso il regime della sospensione ex lege (la sospensione dall’8 marzo 2020 sino al 31 agosto 2020) previsto dal primo periodo dello stesso comma per i termini processuali relativi a giudizi oggetto di rinvio. Infatti, come condivisibilmente argomenta la giurisprudenza contabile (C. conti, sez. giur. reg. Lombardia, ord. n. 1/2021), “risulterebbe illogico che la sospensione di cui al secondo periodo avesse una data certa di inizio (8 marzo 2020) e non una data certa di fine. Inoltre, la congiunzione “anche” ha appunto il significato e la funzione lessicale di estendere alla seconda categoria di atti il regime previsto per la prima”.
Ciò posto, nella determinazione dei pagamenti non soggetti alla prescrizione quinquennale occorre tenere conto della sospensione del termine di prescrizione tra l’8 marzo ed il 31 luglio 2020 (tale era il termine vigente al momento della notifica degli inviti a dedurre) e cioè per 4 mesi e 23 giorni.
Considerate le date di notifica degli inviti a dedurre (tra il 25 giugno ed il 5 luglio del 2021), possono ritenersi non prescritti i pagamenti successivi al periodo 2 – 13 febbraio 2016.
Utilizzando i dati contenuti nella relazione della Guardia di Finanza 20.07.2020 (pag. 8) e prendendo a riferimento le date dei mandati di pagamento, le somme non prescritte sono quelle a partire dal mandato n. 1181 del 6 aprile 2016.
Sommando tutti i successivi mandati, si ottiene il complessivo importo di euro 509.083,91, da intendersi quale residuo importo di danno non prescritto.
Venendo al merito, osserva il Collegio che nella fattispecie in esame la Procura regionale, con l’atto introduttivo del giudizio, ha contestato la legittimità dell’affidamento dell’appalto di servizi alla Cooperativa _____ sotto 4 differenti profili che, in estrema sintesi, possono così sintetizzarsi:
a) Mancato rispetto della procedura comparativa nella fase di scelta dell’affidatario del servizio tributi, anche ove ammessa la natura di impresa sociale e la finalità di inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati. In sostanza, il requirente lamenta l’illegittimità dell’affidamento per mancato esperimento di alcuna selezione comparativa come prevista dallo stesso articolo 5 legge n. 381/1991;
b) Illegittimità del ricorso all’affidamento diretto atteso il superamento dei limiti di soglia comunitaria, presupposto per l’affidamento diretto ai sensi del menzionato articolo 5, comma 1;
c) Illegittimità nell’esecuzione dell’appalto e ciò considerato che la Cooperativa affidataria si sarebbe resa inadempiente all’obbligo di inserimento lavorativo di soggetti svantaggiati. Tale inadempimento, quindi, avrebbe consentito la risoluzione contrattuale che, nella prospettazione attorea, era doverosa.
d) Inutilità dell’affidamento atteso che il servizio affidato alla Cooperativa poteva essere svolto dagli uffici comunali e ciò sarebbe confermato dalla retrocessione del servizio ordinario ai medesimi uffici disposta con la Delibera di Giunta n. 171 del 22/10/2012.
Da tali profili di illegittimità, secondo la parte attrice, discenderebbe un danno erariale pari all’importo corrisposto dal Comune alla Cooperativa in forza del servizio affidato.
Invero, a parere del Collegio, occorre affrontare separatamente i profili di illegittimità azionati dalla Procura, preliminarmente ricordando che la domanda attorea si qualifica e cristallizza in base a petitum e causa petendi che, nella fattispecie in esame, sono quelli sopra enucleati, senza possibilità di introdurre in giudizio alcuna mutatio libelli.
In relazione ai primi tre profili sopra richiamati – sub a), b) e c) – ritiene il Collegio che non vi sia alcun danno erariale azionabile in relazione alla causa petendi che qualifica la domanda attorea.
In generale, va ricordato che non ogni illegittimità nella fase di scelta del contraente o di esecuzione del contratto determina, ipso facto, un’inutilità di spesa e, quindi, un danno erariale per l’intero corrispettivo contrattuale corrisposto.
Va anche ricordato, peraltro, che i vizi nella fase di scelta del contraente, invocati dalla Procura per il mancato esperimento della procedura di evidenza pubblica (o quantomeno di una selezione comparativa), potrebbero al più determinare un danno alla concorrenza ma non certamente un danno da totale illiceità della spesa per inutilità, danno azionato dalla Procura e, infatti, quantificato in un importo pari all’intero ammontare dei compensi.
Il danno alla concorrenza, nella fattispecie in esame, non è stato azionato.
I profili di illegittimità sub a) e sub b), pertanto, determinerebbero, al più, un’illegittimità dell’appalto azionabile avanti la giustizia amministrativa da un’eventuale società pretermessa.
Non appare configurabile un concreto danno erariale neppure in relazione al profilo sub c), e cioè all’inadempimento della Cooperativa all’obbligo di inserimento di lavoratori svantaggiati, inadempimento che avrebbe legittimato il Comune alla risoluzione del contratto.
Anche tale ricostruzione, infatti, non prova l’esistenza di un danno erariale: non vi è discussione, infatti, circa l’efficacia o l’utilità del servizio (sul punto, vedi infra) ma solo sull’adempimento di un obbligo accessorio che avrebbe legittimato l’affidamento diretto dell’appalto.
Detto in altri termini, anche questa contestazione, in ultima analisi, rifluisce sulle modalità di scelta del contraente e sulle considerazioni sopra svolte.
D’altra parte, anche a voler ammettere che il Comune avrebbe potuto risolvere il contratto, non si giustifica il salto logico nel senso di configurare la scelta risolutiva come doverosa in assenza di pregiudizio economico patrimoniale per l’Ente: l’inserimento di lavoratori svantaggiati, infatti, non ha incidenza sulla prestazione resa dalla Cooperativa e sul corrispettivo pagato per l’attività di accertamento/riscossione tributi.
In conclusione, detto in altri termini, l’inadempimento dell’appaltatore ad un obbligo accessorio (peraltro, non quantificato in alcun modo), se non si è tradotto in un inefficiente svolgimento del suo servizio, non integra necessariamente un danno erariale. Va ribadito, ancora una volta, che non ogni illegittimità contrattuale o esecutiva si traduce, per ciò solo, in una fattispecie rilevante sotto il profilo erariale.
Quanto esposto conduce al rigetto della domanda nei confronti del convenuto _____ e ciò considerato che allo stesso veniva imputata esclusivamente la scelta di non aver risolto il contratto (o suggerito tale risoluzione) a fronte dell’inadempimento della Cooperativa sopra descritto.
Da ultimo, la Procura Regionale contesta l’assoluta inutilità dell’appalto conferito alla Cooperativa _____ attesa l’ordinarietà dell’attività a questa affidata, assolutamente gestibile dagli stessi funzionari del Comune, così come sarebbe dimostrato dalla circostanza che con Delibera di Giunta n. 171 del 22/10/2012 l’Amministrazione retrocedeva il servizio di accertamento IMU/ICI in capo all’Ufficio tributi del Comune di _____.
In sostanza, secondo il requirente, l’appalto non solo sarebbe illegittimo perché non preceduto da una ricognizione del personale interno, ma anche del tutto inutile sotto il profilo dell’esternalizzazione del servizio.
Ritiene il Collegio che quanto affermato dal requirente sia del tutto destituito di sostegno probatorio trovando invece conferma, quantomeno a livello indiziario, la ragionevolezza ed utilità della scelta di esternalizzazione del servizio.
E ciò, va ricordato, tenuto conto che il sindacato di una scelta discrezionale deve limitarsi alla sua compatibilità con i fini pubblici ed al rispetto delle regole di efficienza ed efficacia codificate dalla legge n. 241/90.
Sotto tale profilo, la Sezione ritiene di valorizzare plurimi elementi a conferma della peculiarità del servizio esternalizzato e dell’utilità della scelta effettuata.
In primo luogo, occorre considerare la oggettiva modestia dell’Ufficio tecnico del Comune: a fronte di un comune con un media demografica dell’ultimo decennio di 50 mila abitanti e una superficie di quasi 50 km quadrati, la dotazione di 3 unità di categoria C (di cui una con licenza di scuola media inferiore) ed un solo funzionario in servizio per il 10% del suo orario di lavoro manifesta dubbi sulla sua sufficienza, specie per operazioni di revisione sistemica.
Un simile ufficio, infatti, non può che limitarsi ad assicurare la gestione ordinaria, senza possibilità (non avendo le competenze specialistiche né la disponibilità di risorse qualificate a tempo pieno) di attivare progetti di ampio respiro come quello affidato alla Cooperativa _____.
Sotto tale profilo, illuminante è la lettura del Disciplinare allegato alla Convenzione di affidamento del servizio stipulata dal Comune.
Da esso si ricava che il servizio affidato alla Cooperativa non si risolveva nella gestione ordinaria dell’attività di accertamento/riscossione Ici, Imu e Imp ma prevedeva, piuttosto, l’implementazione dell’attività di accertamento attraverso esame incrociato di dati (catastali, dai registri immobiliari, dati Tarsu), l’informatizzazione degli strumenti urbanistici con trasposizione su mappa catastale, la creazione di apposite banche dati e, da ultimo, la gestione del contraddittorio con i contribuenti.
Ancora, particolarmente rilevante risulta il compito di perequazione catastale, volto ad una complessiva revisione (e aggiornamento) dei valori degli immobili accatastati nel comune di _____, in presenza di immobili non accatastati o con situazioni di fatto non più coerenti con la classificazione catastale.
La descrizione di tale attività, come risulta dalle pagine 20 e seguenti, ne evidenzia l’assoluta straordinarietà, essendo espressione di una revisione una tantum della situazione catastale degli immobili insistenti nel territorio del comune di _____.
In sostanza, come riconosciuto dalla Delibera di Giunta n. 71/2012, il servizio assegnato alla Cooperativa rappresentava un “supporto necessario ed imprescindibile all’ufficio tributi”, la cui necessità si evidenziava anche dalla considerazione dei “risvolti economico sociali che tale attività svolta a tappeto può generare nei contribuenti”.
D’altra parte, la stessa Guardia di Finanza, nella relazione del 20 luglio 2020, paragrafo 4.3, escludeva la sussistenza di un danno erariale per la mera esternalizzazione del servizio e ciò ritenendo che “non si sia trattato di esternalizzazione di un’attività amministrativa tipica dell’Ente, dal momento che le prestazioni richieste non attengono alla riscossione e non attribuiscono all’affidatario funzioni pubblicistiche. Il servizio in questione è consistito, più che altro, in un’attività di supporto all’accertamento e al recupero dei tributi, lasciando in capo al Comune, quindi, la titolarità degli atti e la riscossione delle entrate derivanti dal servizio stesso”.
Ciò priva di argomentazione anche la circostanza che con la successiva Delibera n. 171 il servizio di accertamento e riscossione IMU/ICI sia stato retrocesso agli uffici comunali.
Intanto, resta la peculiarità del servizio di perequazione catastale e accertamento riscossione del sommerso già affidato alla Cooperativa, cui si affiancava quello di mappatura ecografica degli immobili comunali in modo da consentire un collegamento tra le unità immobiliari nelle diverse banche dati comunali.
Inoltre, va considerata la ragionevolezza di tale retrocessione: una volta che la Cooperativa aveva proceduto all’implementazione del lavoro di verifica e recupero impositivo per il pregresso, l’attività di accertamento e riscossione poteva effettivamente essere svolta dall’Ufficio tecnico del Comune.
Detto in altri termini, il compito della cooperativa era quello di far ripartire il sistema riorganizzandolo e recuperando il sommerso: una volta mappato, l’attività ben poteva proseguire con i tecnici del comune.
Da ultimo, a conferma non solo dell’utilità del servizio reso dalla Cooperativa ma anche e soprattutto della profonda differenza strutturale del lavoro svolto in appalto e, conseguentemente, dell’inidoneità dell’Ufficio tecnico comunale a svolgere un simile compito, vanno valorizzati i dati dell’impatto economico di tale attività.
Tali dati, forniti dal convenuto _____ già in sede di deduzioni e apparentemente neppure considerati dal requirente (e quindi men che meno contestati), evidenziano risultati a dir poco importanti.
L’attività di perequazione, per esempio, ha portato ad un incremento del valore degli immobili insiti sul territorio comunale di oltre 20 milioni, passando da euro 38.440.760,00 ad euro 60.725.583,00: è chiaro che l’incremento di base imponibile ha determinato e determinerà un sensibile incremento negli anni del gettito tributario del Comune.
Ancora, se si confronta il dato delle entrate tributarie da immobili nel triennio 2010-2012 rispetto al triennio successivo, esso mostra un incremento da euro 683.302,00 ad euro 2.968.872,85: ciò dimostra in maniera incontestabile che l’attività ordinaria svolta dai tecnici del Comune non era in alcun modo paragonabile con il diverso servizio, evidentemente anche sotto il profilo dell’efficienza, esternalizzato alla Cooperativa Fraternità e Servizi.
Alla luce di quanto esposto la domanda va respinta anche nei confronti dei rimanenti convenuti.
Stante l’assoluzione nel merito e visto l’articolo 31, comma 2, c.g.c., le spese di lite vengono liquidate come in dispositivo.
P.Q. M.
La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Piemonte, in composizione collegiale, definitivamente pronunciando,
Respinge la domanda.
Liquida le spese di lite in favore di ciascuno dei convenuti _____, _____, _____, _____ e _____ in euro 3.200,00 per diritti ed onorari, oltre il 15% per spese generali ed oltre I.V.A. e C.P.A. come per legge.
Manda alla segreteria per le comunicazioni di rito.
Così deciso in Torino, nella camera di consiglio del 16 giugno 2022 con l’intervento dei magistrati:
Cinthia Pinotti Presidente
Giuseppe Maria Mezzapesa Consigliere
Cristiano Baldi Consigliere Estensore
Il Giudice estensore Il Presidente
Cristiano Baldi Cinthia Pinotti
Depositata in Segreteria il 20 ottobre 2022
Il Direttore della Segreteria
Caterina Scrugli
