Contratti della Pubblica Amministrazione, Corte dei conti (sentenze), Pubblico impiego, Responsabilità erariale _ Sentenze
SENT. N. 120/22
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE
PER LA REGIONE PIEMONTE
composta dai Sigg. Magistrati:
Cinthia PINOTTI Presidente
Giuseppe Maria MEZZAPESA Consigliere relatore
Cristiano BALDI Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 22810 promosso dalla Procura Regionale contro _____ (c.f. _____), nato a _____ (_____) il _____ e residente nel Comune di _____ (_____), in _____, _____, rappresentato e difeso dagli avv. _____ e _____, con elezione di domicilio presso il loro studio legale, sito in _____, _____.
Uditi alla pubblica Udienza del giorno 17 febbraio 2022, tenutasi con collegamento in videoconferenza, con l’assistenza del Segretario Renzo Piasco, il Magistrato relatore, Cons. Giuseppe Maria Mezzapesa, il Pubblico Ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Regionale Carlo Alberto Martini e la difesa del convenuto.
Esaminati gli atti e i documenti di causa.
Rilevato in
FATTO
La Procura a seguito di acquisizione della nota prot. n. 2641 del 29 aprile 2016 trasmessa dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte della Corte dei conti recante la segnalazione di presunti illegittimi conferimenti di incarichi a professionista esterno da parte della Città di _____, ha avviato istruttoria finalizzata all’accertamento dell’eventuale danno cagionato alla finanza pubblica.
Dagli atti acquisiti sarebbe emerso che, con determinazione n. 97 del 18 gennaio 2016 del dirigente delle Risorse Umane della Città di _____, dott. _____ odierno convenuto, veniva affidato al dott. _____ l’incarico per lo svolgimento di 10 giornate formative in tema di “Agenda Digitale” per una spesa complessiva di 4.900 euro.
A distanza di più di 2 mesi, con determinazione n. 644 del 23 marzo 2016 dello stesso dirigente, veniva affidato al medesimo professionista l’ulteriore incarico per lo svolgimento di ulteriori 10 incontri formativi sempre in tema di “Agenda digitale” per una ulteriore spesa di 4.900 euro.
Al riguardo, la Procura ritiene che il Dirigente dott. _____ avrebbe illegittimamente conferito, con affidamento diretto, due incarichi, a breve distanza l’uno dall’altro, ad un medesimo professionista esterno, aventi entrambi il medesimo oggetto, senza la preventiva verifica dell’esistenza di professionalità interna all’Amministrazione, e con un frazionamento artificioso, per eludere le disposizioni normative che imponevano lo svolgimento di procedure pubbliche di selezione, nonché per impedire il controllo che la legge intesta alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti sugli atti di spesa degli enti locali conseguenti ad incarichi di importo superiore ad € 5.000.
In particolare, la Procura contesta la violazione della disciplina in tema di incarichi, come contenuta all’art 107 e ss. del TUEL, all’art. 7 del TUPI, all’art. 1, comma 173 della legge finanziaria 2006 (l. n. 266/2005), nonché agli artt. 1, 3, 4, 8 e 13 del “Regolamento per il conferimento degli incarichi ai soggetti esterni all’amministrazione” del Comune.
I fatti accertati, secondo la Procura, proverebbero inoltre la sussistenza dell’affidamento di un incarico di consulenza e non di un contratto di appalto di servizi, come sostenuto dalla difesa dell’odierno convenuto già in sede istruttoria.
In ogni caso, la stessa Procura sottolinea che, anche qualora gli stessi incarichi fossero inquadrati quali prestazioni di servizi, l’odierno convenuto non avrebbe potuto comunque legittimamente conferirli senza l’esperimento di una procedura pubblica e comparativa, in ragione delle previsioni, in tal senso, di cui al comma 4 dell’art. 1 del citato regolamento interno.
Il danno corrisponderebbe all’intero importo conferito all’incaricato ovvero 9.800 euro, somma che si sarebbe indebitamente andata a sommare alle retribuzioni dei dipendenti dell’Ente i quali, secondo la Procura, avrebbero potuto svolgere l’oggetto dell’incarico.
Quanto all’elemento soggettivo, nell’atto di citazione si contesta la colpa grave che si sarebbe riconducibile a una evidente violazione del dettato normativo.
L’odierno convenuto, nella memoria di costituzione, replicando le deduzioni già presentate in sede istruttoria, sia nelle memorie scritte depositate a seguito di notifica di invito a dedurre che in sede di audizione, ha sostenuto, in primo luogo, che i suddetti due incarichi affidati al professionista esterno si sostanzierebbero in una mera prestazione di servizi, come tale soggetta alla disciplina del Codice dei contratti pubblici (in particolare sarebbero assimilabili ai “servizi di istruzione” ovvero ai “servizi informatici ed affini” di cui all’allegato II del suddetto Codice), e conseguentemente non alla più stringente disciplina dettata dagli artt. 107 e segg. TUEL, nonché dall’art. 7 TUPI. Anche il Regolamento comunale sul conferimento degli incarichi a soggetti esterni, al comma 4 lett. a) dell’art. 1, secondo la difesa, escluderebbe espressamente dal proprio ambito di applicazione tutti gli affidamenti regolati dal Codice dei contratti pubblici con riferimento anche alle attività espressamente elencate negli allegati IIA e IIB dello stesso.
In subordine, la difesa sostiene che, anche se qualificati come incarichi esterni, comunque gli stessi sarebbero stati conferiti legittimamente, recuperandosi la motivazione circa l’assenza di professionalità interne negli atti programmatori, ma soprattutto giustificandosi il ricorso ad un affidamento diretto nelle previsioni di cui all’art. 8 del regolamento comunale recante una deroga per incarichi inferiori ai 5.000 euro e contestando l’ipotesi di un artificioso frazionamento.
In particolare, sostiene la difesa del convenuto che la Procura non avrebbe tenuto conto di come, tra il primo ed il secondo incarico, sarebbero trascorsi circa tre mesi; il secondo incarico si sarebbe perfezionato solo una volta esaurite le prestazioni riconducibili al primo; i due incarichi avrebbero avuto, inoltre, due oggetti completamente distinti ed autonomi.
Si contesta, infine la presenza della colpa grave, nonché la quantificazione del danno, osservando l’assenza di qualsiasi elemento di prova circa la duplicazione della spesa.
In udienza, le parti hanno richiamato quanto riportato, rispettivamente, nell’atto di citazione e nella comparsa di costituzione.
Ritenuto in
DIRITTO
1.Questa Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla richiesta di condanna per 9.800 euro, quale danno all’erario che sarebbe conseguito al conferimento, da parte del convenuto, di due incarichi di consulenza, in assenza, secondo quanto prospettato dalla Procura contabile, dei presupposti di legge.
Al riguardo, occorre preliminarmente ricordare come il mancato rispetto dei presupposti legali per il conferimento di incarichi di consulenza non implichi soltanto un mero vizio di legittimità dell’azione amministrativa, ma possa integrare gli estremi del danno erariale, ove risulti dimostrata la sussistenza dei presupposti della responsabilità amministrativo contabile (cfr., ex multis, Sez. III di appello, n. 486/2016).
2.Nel caso di specie, ritiene il Collegio non sussistenti, tanto gli elementi oggettivi quanto l’elemento soggettivo della responsabilità erariale del convenuto, rispetto al danno contestato, per le ragioni di seguito illustrate.
3.In primo luogo, si ritiene non dimostrata la condotta antigiuridica del dott. _____.
3.1. La Procura contabile ravvisa l’antigiuridicità dei due incarichi oggetto di contestazione, nella violazione della complessa disciplina contenuta all’art 107 e ss. del TUEL, all’art. 7 del TUPI, all’art. 1, comma 173 della legge finanziaria 2006 (l. n. 266/2005), nonché agli artt. 1, 3, 4, 8 e 13 del “Regolamento per il conferimento degli incarichi ai soggetti esterni all’amministrazione”.
Tanto sul presupposto della qualificazione dei medesimi incarichi quali consulenze e non quali mere prestazioni di servizi assoggettate alla disciplina dei contratti pubblici, come invece sostenuto dalla difesa del convenuto.
Sul punto, nell’atto di citazione si sostiene che la valutazione circa la corretta qualificazione di un affidamento debba essere svolta “in concreto”, ovvero sulla base di riscontri oggettivi e non sulla base di mere classificazioni astratte; dunque, non in relazione al mero oggetto della prestazione richiesta, bensì esaminando in concreto le modalità con cui la prestazione venga erogata (profilo organizzatorio, elemento personalistico, ecc.), anche al fine di impedire facili elusioni delle più rigide e vincolanti disposizioni dettate dal legislatore in materia di conferimento di consulenze esterne.
Tanto premesso, la Procura si limita, tuttavia, a richiamare i principi giurisprudenziali in merito alla distinzione esistente tra incarichi di consulenza e appalto di servizi, senza evidenziare, con motivazioni dirimenti, gli aspetti che, nella fattispecie concreta, porterebbero a sussumere gli incarichi in esame nella prima categoria, piuttosto che nella seconda.
A tal fine, non appaiono, infatti, significativi gli elementi riportati dalla Procura attinenti non alla prestazione fornita, ma esclusivamente alla figura del soggetto incaricato (quali la mancata iscrizione nel registro delle imprese; i dati delle dichiarazioni 770 e delle CU; il codice ATECO associato a sua partita IVA).
Parimenti, alcun valore dirimente può attribuirsi alla circostanza meramente formale del richiamo, nel preambolo delle due determinazioni di conferimento contestate, del Regolamento per il conferimento degli incarichi ai soggetti esterni, unitamente, peraltro, al Regolamento concernente l’acquisizione di beni, servizi e lavori da eseguirsi in economia.
Di converso, appaiono convincenti le deduzioni della difesa volte a evidenziare come le prestazioni affidate al dott. _____ risultino volte a sopperire ad esigenze proprie dell’Amministrazione, in quanto riguardanti attività formative, peraltro in materia informatica ed in ragione di un percorso nazionale di digitalizzazione della P.A., di tutto il personale della Città di _____; non dunque, attività rientranti nel novero delle competenze proprie dell’Amministrazione affidataria, per il cui eventuale conferimento all’esterno, il legislatore ha previsto la rigida disciplina sopra richiamata.
Nel caso di specie si tratta, quindi, di una mera prestazione di servizi come tale pacificamente soggetta alla disciplina del Codice dei Contratti Pubblici che, nel testo in allora vigente, annoverava le prestazioni in parola nei servizi di cui agli allegati IIA e IIB del D. Lgs. 163/2006 (servizi speciali per cui operano soglie di rilevanza comunitaria particolari), come “servizi di istruzione”, ovvero quali servizi “informatici ed affini”.
Tanto trova conferma anche nel concreto contenuto dei servizi resi dal dott. _____ all’Amministrazione, come precisato dalla difesa del convenuto, nonché nel regolamento comunale che la Procura contabile assume essere stato violato ove, all’art. 1, c. 4 lett. a) si escludono dalla sua applicazione proprio gli incarichi regolati dal Codice dei Contratti Pubblici con riferimento anche alle attività espressamente elencate negli allegati IIA e IIB del D. Lgs. 163/2006.
3.2. Parimenti, non sembra avere fondamento l’argomentazione, sostenuta sempre dalla Procura contabile nell’atto di citazione, in base alla quale, anche nel caso in cui gli affidamenti di cui si discute fossero inquadrati quali prestazioni di servizi, l’odierno convenuto non avrebbe potuto legittimamente conferirli senza l’esperimento di una procedura pubblica comparativa, richiamando il Regolamento dell’Ente per il conferimento degli incarichi ai soggetti esterni, che, al comma 4 dell’articolo 1, prescriverebbe specificatamente che le disposizioni normative in materia di pubblicità e comparazione debbano comunque essere applicate anche nelle ipotesi di affidamenti regolati dal Codice dei contratti pubblici riguardanti gli appalti di lavori, servizi e forniture, con riferimento anche alle attività espressamente elencate negli allegati IIA e IIB al medesimo Codice.
Tanto, infatti, non può prescindere dalla considerazione della disciplina legislativa all’epoca vigente che, all’art. 125 del D. Lgs. n. 163/2006 consentiva di procedere con affidamenti diretti per servizi e forniture sotto la soglia di 40.000 euro, non superata neanche sommando gli importi dei due incarichi (disciplina poi ripresa dall’art. 36 del nuovo Codice dei Contratti).
3.3. Evidenzia ulteriormente questo Collegio come, al contrario, anche nella denegata ipotesi in cui gli stessi incarichi fossero qualificati alla stregua di consulenze, in ogni caso non risulterebbe dimostrata la condotta antigiuridica del convenuto, ai fini della contestazione della responsabilità erariale del medesimo.
Tanto, già soltanto in ragione dell’applicabilità al caso di specie dell’art. 8 del più volte richiamato Regolamento comunale che consentiva al Dirigente competente di conferire, a singoli soggetti esterni, incarichi in via diretta, ovvero senza l’esperimento di procedure pubbliche di selezione, ove di importo inferiore ai 5.000,00 euro lordi.
Né a tale argomentazione varrebbe opporre l’artificioso frazionamento imputabile al convenuto, avuto riguardo alle seguenti circostanze: il tempo trascorso tra il primo ed il secondo incarico (circa tre mesi), il perfezionamento del secondo incarico solo dopo l’esaurimento delle prestazioni riconducibili al primo e soprattutto la circostanza per cui i due incarichi hanno avuto oggetti distinti ed autonomi e risultano essere, il primo attuativo del piano della formazione 2015-2016, mentre il secondo della distinta deliberazione della Giunta comunale n. 72 del 2 marzo 2016, intercorsa dopo la prima determina di affidamento.
Tanto basterebbe, dunque, ad escludere la configurabilità di una responsabilità in capo al convenuto anche nella denegata ipotesi di qualificare gli incarichi in esame quali consulenze, senza necessità di valutare anche altri aspetti rispetto ai quali, comunque, la difesa ha prodotto argomentazioni degne di considerazione. Ci si riferisce, in particolare, al riferimento alle specificità della formazione di cui agli incarichi in esame, resa necessaria per “tutto” il personale, nonché ai contenuti dell’attività programmatoria, ovvero elementi che consentirebbero di ritenere superata ed assorbita la prescritta verifica dell’assenza di professionalità interne per sopperire ai fabbisogni formativi.
4.Tutte le argomentazioni appena esposte valgono, a parere del Collegio, anche ad escludere la possibilità di configurare in capo al convenuto i presupposti della colpa grave da qualificarsi, come noto, secondo la concezione normativa, alla stregua di un giudizio di rimproverabilità e di antidoverosità di condotte inescusabili e non inevitabili, nonché sulla base del criterio dell’agente modello valutato in considerazione dell’attività svolta e delle conoscenze possedute.
Non risulta, infatti, quale conseguenza di quanto sopra sostenuto, e diversamente da quanto contestato dalla Procura, né la “macroscopica violazione del quadro normativo di riferimento”, né l’inosservanza del livello minimo di diligenza al quale era tenuto in ragione delle funzioni esercitate.
5.Per tutto quanto sin qui argomentato, risultando insussistenti gli elementi costitutivi della responsabilità erariale del convenuto, il Collegio ritiene di dover respingere la domanda contenuta nell’atto introduttivo del presente giudizio.
6.Ai sensi dell’art. 31 c. 2 c.g.c. “con la sentenza che esclude definitivamente la responsabilità amministrativa per accertata insussistenza del danno, ovvero, della violazione di obblighi di servizio, del nesso di causalità, del dolo o della colpa grave, il giudice non può disporre la compensazione delle spese del giudizio e liquida, a carico dell’amministrazione di appartenenza, l’ammontare degli onorari e dei diritti spettanti alla difesa”.
Alla luce della richiamata disposizione va disposta la liquidazione, a carico della Città di _____ e a favore del convenuto, degli onorari e diritti di difesa, determinati nell’importo di euro 1.000,00.
P.Q.M.
la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione Piemonte, definitivamente pronunciando, respinge la domanda della Procura contabile e dichiara il convenuto dott. _____ assolto da ogni addebito.
Liquida onorari e diritti di difesa a carico della Città di _____ in euro 1.000,00.
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.
Così deciso, nella camera di consiglio del 17 febbraio 2022, tenutasi in modalità da remoto, con l’intervento dei magistrati:
Cinthia Pinotti, Presidente
Giuseppe Maria Mezzapesa, Consigliere Estensore
Cristiano BALDI, Consigliere.
Il Giudice estensore Il Presidente
Depositata in Segreteria il 26 aprile 2022
Per Il Direttore della Segreteria
Caterina Scrugli
Il Collaboratore Amministrativo
F.to Renzo Piasco
